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미국 민주주의의 상징, 연방의사당을 마주하다
워싱턴 D.C.의 내셔널 몰을 둘러보며 미국 연방의사당을 바라보았다. 넓은 잔디밭 끝에 자리한 흰색 건물과 그 중앙에 높이 솟은 거대한 돔은 미국 수도의 상징다운 웅장함을 보여주었다. 중앙 돔의 꼭대기에는 자유를 상징하는 ‘자유의 여신상’이 서 있었고, 건물 양쪽에는 상원과 하원이 사용하는 공간이 자리하고 있었다. 멀리서 바라보아도 건물 전체가 균형과 질서를 갖추고 있어 국가의 중요한 결정을 내리는 장소라는 엄숙함이 느껴졌다. 세계 정치와 경제에 큰 영향을 미치는 미국의 법률과 정책이 이곳에서 논의되고 결정된다고 생각하니 단순한 관광명소 이상으로 다가왔다.
미국 의회는 국민이 선출한 하원과 각 주를 대표하는 상원으로 구성되는 양원제 입법기관이다. 하나의 법안이 법률로 완성되려면 원칙적으로 하원과 상원이 같은 내용의 법안에 동의해야 하며, 두 기관 사이에 의견 차이가 있으면 이를 조정하는 과정이 필요하다. 위원회에서는 법안과 정책에 관한 청문회를 열어 정부기관과 전문가, 산업계와 시민단체 등으로부터 의견을 듣기도 한다. 청문회 이후에는 법안의 문구를 검토하고 수정안을 제시하는 ‘마크업’ 절차가 진행되며, 위원회와 본회의를 거쳐 법안이 다듬어진다. 물론 실제 미국 정치도 정당 간 대립과 진영논리에서 자유롭지 않으며 모든 법률이 충분한 합의로 만들어지는 것은 아니다. 그러나 서로 다른 대표기관이 법안을 반복해서 검토하고 공개적으로 논쟁하도록 만든 제도는 성급한 결정을 막기 위한 하나의 안전장치라고 생각했다.
의사당 앞에 서 있으니 민주주의는 웅장한 건물이나 다수결만으로 완성되는 것이 아니라는 생각이 들었다. 국민이 맡긴 권한을 책임 있게 사용하고, 서로 다른 의견을 가진 사람들이 대화와 설득을 통해 공통의 해답을 찾아갈 때 비로소 의사당은 진정한 민의의 전당이 된다. 아름답고 웅장한 미국 연방의사당은 한 나라의 힘을 상징하는 건물이면서, 정치가 누구를 위해 존재해야 하는지를 되묻게 하는 장소였다.
다수결의 힘과 ‘다수의 폭정’ 사이에서 돌아본 우리 국회
미국 연방의사당을 바라보면서 자연스럽게 우리나라 국회의 모습도 떠올랐다. 대한민국 국회 역시 헌법에 따라 국민을 대표하고 법률을 제정하며 정부를 감시하는 중요한 기관이다. 국회의원은 소속 정당이나 지지집단만을 대변하는 사람이 아니라 국민 전체의 삶과 국가의 미래를 책임지는 대표자여야 한다. 그러나 현실정치에서는 여야가 대화를 통해 해답을 찾기보다 상대방을 제압해야 할 경쟁자로 여기고, 다수 의석을 가진 정당이 표결의 힘을 앞세운다는 인상을 받을 때가 있다. 충분한 토론과 검토 없이 법률을 만들거나 기존 제도를 성급하게 바꾸면 그 영향은 정치인이 아니라 국민의 일자리와 소득, 주거와 교육, 기업활동과 일상생활에 돌아간다. 법률 문장 한 줄이 농업인과 소상공인, 근로자와 기업을 비롯한 수많은 사람의 삶을 바꿀 수 있기 때문에 입법은 무엇보다 신중해야 한다.
다수결은 민주주의에서 결정을 내리기 위해 필요한 원리다. 모든 사람이 완전히 같은 의견을 가질 때까지 기다릴 수는 없으므로 충분히 토론한 후에는 표결을 통해 결론을 내려야 한다. 그러나 다수결이 곧 민주주의의 전부는 아니다. 소수의 의견을 들을 기회조차 주지 않고, 다수 의석만으로 절차를 단축하거나 법안을 일방적으로 처리한다면 민주주의는 ‘다수의 폭정’으로 변할 위험이 있다. 반대로 소수 정당이 무조건 반대하거나 의사진행을 방해하면서 아무런 결론도 내리지 못하게 하는 행동 역시 바람직하지 않다. 다수에게는 절제와 포용의 책임이 필요하고, 소수에게는 합리적인 대안과 협력의 책임이 필요하다. 국회는 어느 한쪽이 승리하고 다른 쪽이 패배하는 경기장이 아니라, 서로 다른 국민의 요구를 하나의 정책과 법률로 조정하는 장소여야 하기 때문이다.
미국과 영국 의회도 완전한 합의정치를 실현하는 이상적인 기관은 아니다. 두 나라 역시 정당 간 대립과 정치적 계산, 지연과 졸속입법에 대한 비판을 받는다. 그럼에도 법안을 여러 단계에서 공개적으로 토론하고 수정하며, 양원이 서로 다른 관점에서 다시 검토하도록 만든 절차는 참고할 가치가 있다. 영국에서는 법안이 하원과 상원의 심사단계를 거치면서 위원회에서 조문별로 검토되고, 두 의회가 최종 문구에 합의할 때까지 수정안을 주고받을 수 있다. 국민도 관련 위원회에 의견과 자료를 제출할 수 있다. 중요한 것은 외국 제도를 그대로 모방하는 것이 아니라, 우리 국회도 법안을 통과시키는 속도와 숫자보다 국민의 목소리를 얼마나 충분히 듣고 사회적 영향을 얼마나 세밀하게 검토했는지를 더 중요하게 평가하는 것이다.
대화와 숙의로 국민의 삶을 지키는 국회를 바라며
국회가 진정한 민의의 전당이 되기 위해서는 먼저 상대방의 말을 듣는 정치문화가 자리 잡아야 한다. 여야가 생각과 정책방향이 다른 것은 당연하다. 오히려 서로 다른 관점이 존재하기 때문에 특정 정책의 문제점과 예상하지 못한 부작용을 발견할 수 있다. 상대방의 제안을 무조건 거부하거나 정당의 지시에 따라 찬성과 반대를 미리 결정한다면 토론은 의미를 잃는다. 법안의 목적과 필요성, 예상되는 비용과 편익, 국민의 권리와 의무에 미치는 영향을 자료와 근거를 바탕으로 논의해야 한다. 좋은 의견이라면 상대 정당이 제안했더라도 받아들이고, 문제가 있는 조항은 함께 수정하는 자세가 필요하다. 타협은 정치적 패배가 아니라 서로 다른 국민의 요구를 연결하는 민주주의의 핵심 능력이다.
입법과정에서 현장의 목소리를 더 충실하게 반영하는 노력도 중요하다. 농업법을 만들 때에는 실제 농사를 짓는 농업인과 농업기술 전문가의 의견을 듣고, 산업과 노동에 관한 법률을 만들 때에는 기업과 근로자, 소상공인과 소비자의 입장을 함께 살펴야 한다. 교육과 복지, 주거와 의료처럼 국민생활에 직접 영향을 주는 법안은 충분한 의견수렴과 영향평가를 거친 뒤 처리해야 한다. 위원회의 회의자료와 수정내용, 법안의 예상 비용과 쟁점을 국민이 쉽게 이해하도록 공개한다면 국회에 대한 신뢰도 높아질 수 있다. 법안을 통과시킨 이후에도 실제 현장에서 어떤 효과와 부작용이 나타나는지 확인하고, 문제가 발견되면 책임 있게 보완해야 한다.
미국과 영국의 의회제도에서 우리가 배워야 할 핵심은 외형이나 형식이 아니라 견제와 토론, 반복적인 검토를 중시하는 정신이라고 생각한다. 미국의 하원과 상원이 서로 법안을 검토하고, 영국의 양원이 수정안을 주고받는 과정은 법률이 한 번의 표결로 완성되는 단순한 문서가 아니라는 점을 보여준다. 법은 국민의 자유를 제한하거나 새로운 의무를 부과할 수 있고, 국가예산의 사용방향과 산업의 미래를 결정하기도 한다. 따라서 다수의 힘만으로 서둘러 만들어서는 안 되며, 충분한 자료와 토론, 설득과 조정을 거쳐야 한다.
워싱턴 연방의사당을 바라보며 우리나라 국회도 당리당략과 진영대결을 넘어 국민의 삶을 가장 먼저 생각하는 장소가 되기를 바랐다. 다수당은 의석수만 믿고 일방적으로 밀어붙이기보다 소수의 합리적인 의견을 경청하고, 소수당도 반대를 위한 반대에서 벗어나 실현 가능한 대안을 제시해야 한다. 여야가 국민 앞에서 정직하게 토론하고 필요한 부분에서는 양보하면서 더 나은 법을 만들어야 한다. 국회가 진정한 민의의 전당으로 인정받는 기준은 얼마나 많은 법안을 처리했는지가 아니라, 국민에게 얼마나 필요하고 오래 지속될 수 있는 좋은 법을 만들었는가에 있다. 푸른 하늘 아래 서 있던 미국 연방의사당의 모습은 민주주의의 무게와 정치인의 책임을 다시 생각하게 했으며, 우리 국회도 국민에게 희망과 신뢰를 주는 대화의 공간으로 발전하기를 바라는 마음을 남겼다.